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Informe sobre la interpretación de la modificación de la ley de bases de régimen local por real decreto-ley 10/2015 de 11 de septiembre

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Ante las dificultades de interpretación y de aplicación del artículo 3 del Real Decreto-Ley 10/2015 publicado en el BOE del pasado sábado 12 de septiembre, el Consejo General procede a emitir informe que somete a cualquier otro mejor fundado en derecho, recogiendo una primera interpretación de urgencia:

 

El Artículo 3 del Real Decreto-Ley 10/2015 de 11 de septiembre por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía, que ha entrado en vigor el pasado sábado 12 de septiembre ha modificado la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. En concreto, se modifica el apartado 2 del artículo 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que queda redactado como sigue:

«2. La escala de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional se subdivide en las siguientes subescalas:

a) Secretaría, a la que corresponden las funciones contenidas en el apartado 1.a) anterior.

b) Intervención-tesorería, a la que corresponden las funciones contenidas en el apartado 1.b).

c) Secretaría-intervención a la que corresponden las funciones contenidas en los apartados 1.a) y 1.b).»

 

En la Exposición de Motivos se justifica esta medida de la siguiente forma:

“En relación al régimen de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional para las funciones de tesorería, urge aprobar una reforma legislativa que permita atribuir el ejercicio de estas funciones a la subescala de secretaría-intervención, en la línea de profesionalización de estas funciones introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Con ello se avanza en la profesionalización y la eficacia de las funciones reservadas a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Dada la reciente constitución de las Corporaciones Locales, queda acreditada la extraordinaria y urgente necesidad, a fin de evitar la paralización de estas funciones en la mayoría de los Ayuntamientos.”

 

El artículo 3.1del Código Civil establece que “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.”

 

¿Ha de entenderse que de forma automática las funciones asignadas por la relación de puestos de trabajo al puesto de Secretaría-Intervención han sido incrementadas con la función de Tesorería y en su caso de Recaudación únicamente por la aprobación del Real Decreto-Ley, debiendo ejercer a partir de la entrada en vigor de la misma las tres o cuatro funciones la misma persona, aquella que actualmente ocupe el puesto de Secretario-Interventor?

 

Pues bien, aunque pueden caber varias interpretaciones al respecto y una de ellas pueda ser esa, la Comisión Ejecutiva del Consejo General considera que una interpretación de urgencia más adecuada de la norma, acorde a derecho y siguiendo los criterios de interpretación que prescribe nuestro Código Civil, puede ser también la siguiente,sin perjuicio y con todo respeto a lo que en el seno de cada Entidad Local, los Secretarios o Secretarios-Interventores en el ejercicio de su función de asesoramiento legal puedan informar en derecho y de lo que los órganos de gobierno en el ejercicio legítimo de sus competencias puedan considerar así como de las interpretaciones que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas u otros órganos estatales autonómicos o locales puedan formular:

 

El Real Decreto-Ley no pretende que se acumulen las funciones de secretaría, intervención y tesorería en un único puesto de trabajo, sino que lo que pretende es que los secretarios-interventores puedan acceder a las plazas de tesoreros reservadas a FF HH NN que se deberán crear en los municipios de menos de 5.000 habitantes (última reforma de la LRSAL), salvo en los casos en los que el pleno acuerde la imposibilidad de mantenerlas y solicite a la Diputación que esas funciones sean desempeñadas por funcionarios provinciales o bien que acuerde su ejercicio por funcionarios locales bajo la coordinación de las Diputaciones Provinciales en los casos previstos en la normativa.

 

Entendemos que es así en base a los siguientes FUNDAMENTOS JURÍDICOS:

 

PRIMERO. En primer lugar hay que tener en cuenta que lo que persigue la norma es la profesionalización de la función en un contexto de mejora y de refuerzo de la objetividad en el ejercicio de estas funciones que son propias de profesionales que han de servir con objetividad los intereses públicos.

Que en ese contexto se han reforzado recientemente las funciones de las Diputaciones Provinciales por la Ley de Racionalización en un intento de adecuar a los tiempos nuestra Administración Local que tiene el problema de una planta municipal que plantea dificultades de todos conocidas, como elemento de modernización.

 

SEGUNDO. Hay que tener en cuenta también que sigue en vigor y no ha sido expresamente (y entendemos que tampoco tácitamente) derogada la D.T. 7ª de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local LRSAL, que establece que “en tanto no entre en vigor el Reglamento previsto en el artículo 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y en todo aquello que no se oponga a lo dispuesto en esta Ley, mantiene su vigencia la normativa reglamentaria referida a los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del citado artículo.”

 

Y que en su redacción dada por la Ley 18/2015 de 9 de julio dispone que “hasta el 31 de diciembre de 2016, salvo prórroga por la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, excepcionalmente, cuando en las Corporaciones Locales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes quede acreditado mediante informe al Pleno, la imposibilidad de que las funciones de tesorería y recaudación sean desempeñadas por un funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, ya sea con carácter definitivo, provisional, acumulación o agrupación, dichas funciones podrán ser ejercidas por funcionarios de carrera de la Diputación Provincial o entidades equivalentes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, o cuando quede acreditado que esto no resulta posible, por funcionarios de carrera que presten servicios en la Corporación Local. En ambos casos, deberán ser funcionarios de carrera y actuarán bajo la coordinación de funcionarios del grupo A1 de las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes.”

 

De entender que el Real Decreto-Ley 10/2015, acumula automáticamente la función de Tesorería al Secretario-Interventor quedaría vacía de contenido esta Disposición, lo cual no parece haber sido lo pretendido por la norma, sino todo lo contrario.

 

Sigue igualmente en vigor el Artículo 5 del Real Decreto 1174/1987 que establece lo siguiente:

“1. Las funciones reservadas a habilitados de carácter nacional en Entidades locales exentas, en los supuestos previstos en el artículo anterior o en aquellas otras en que tales funciones no puedan circunstancialmente atenderse, serán ejercidas en la forma prevista en el artículo 26.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entes supramunicipales, si no hubiese optado la Entidad local por la fórmula prevista en el artículo 31.2 del presente Real Decreto.

 

Las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entes supramunicipales incluirán en sus relaciones de puestos de trabajo los reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional necesarios para garantizar el cumplimiento de tales funciones.

 

La Comunidad Autónoma efectuará la clasificación de los citados puestos a propuesta de las entidades respectivas. Su provisión se ajustará a lo establecido en este Real Decreto.

 

2. De acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, corresponde a las Comunidades Autónomas uniprovinciales asumir la prestación de los servicios de asistencia a que alude el artículo 26.3 de dicha Ley.”

 

Previsión ésta que es un claro mandato, ya anterior a la LRSAL sobre la labor que deben desempeñar las instituciones provinciales y las Comunidades Autónomas uniprovinciales. No parece muy serio ni que tenga mucho sentido cargar a los Secretarios-Interventores con las responsabilidades que estas instituciones no han querido ejercer, y por ello entendemos que no es eso lo que pretende la norma.

 

 

TERCERO. En este sentido lo que el Real Decreto-Ley hace ahora y antes hizo la LRSAL es atribuir una serie de funciones a los funcionarios de las distintas Subescalas en las que se estructura la Escala de Funcionarios con Habilitación de carácter nacional. La única diferencia con la redacción anterior es que ahora el 92 bis.2 no excepciona la función de Tesorería en cuanto a las atribuidas a los funcionarios pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención.

 

Ello quiere decir que estos funcionarios podrán desempeñar además de las que ya desempeñaban, la función de Tesorería, pero no necesariamente mediante una pretendida modificación automática en virtud de la Ley de las tareas asignadas al puesto de trabajo de Secretario-Interventor.

 

Por el contrario lo que parece desprenderse de la norma, es que existirá el puesto de Tesorería reservado a Funcionarios con Habilitación Nacional en los municipios de menos de 5.000 habitantes y que el desempeño de estos puestos (que han de ser clasificados por las Comunidades Autónomas según lo dispuesto en el art. 9 del RD 1174/1987 bien sea mediante agrupación o en la forma que se considere) corresponde a los funcionarios pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención. Del mismo modo que  los funcionarios de la subecalade intervención-tesorería pueden desempeñar la intervención o la tesorería pero no los dos a la vez pues existe incompatibilidad entre ambos como se dirá.

 

Debemos entender por tanto que la norma está apostando por tener personas con formación y responsabilidad en el área económico-financiera y de ahí que quiera en todos estos puestos a habilitados nacionales. Hemos de reconocer que esto es importante y no solo la parte de asesoría jurídica que recae principalmente en Secretaría.

 

CUARTO. De igual manera que con la atribución de la función de recaudación mediante el EBEP y luego la LRSAL nadie pretendió que se hubiera producido automáticamente la modificación de la relación de puestos y la atribución directa de la tarea a quienes desempeñaban el puesto de Secretario-Interventor, igualmente procede, a nuestro juicio, interpretar esta nueva atribución en la misma forma, entendiendo que ese automatismo tampoco se produce en este caso.

 

QUINTO.Finalmente, hay que resaltar la incompatibilidad entre las funciones. El de Tesorería es un puesto de gestión y el de Intervención de control de esa gestión. Esos dos puestos no pueden coincidir en una misma persona en ningún caso.

 

Entre otros muchos, lo pone de manifiesto el Informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León de 2006:

“En relación con lo informado por el Ayuntamiento sobre el desempeño de las funciones de Tesorería, hay que hacer las siguientes consideraciones: 1. La acumulación de las funciones de Tesorería al puesto de Intervención no es posible, dado que la normativa de régimen local establece la obligatoriedad de la firma de los tres “Claveros” (Ordenador de Pagos, Interventor, y Tesorero) en los movimientos de fondos de los Ayuntamientos (art. 5.2.c) del RJFHN). Además, existiría incompatibilidad entre ambos puestos, ya que entre las atribuciones de la Intervención se incluye la intervención material del pago, siendo el Tesorero el encargado de realizar materialmente los pagos (art. 4 y 5 del RJFHN).”

 

Por este y otros motivos, no cabe sino interpretar lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto-Ley 10/2015, que modifica el art. 92 bis.2 LRBRL en el sentido expresado.

 

Madrid a 14 de septiembre de 2015

 

LA COMISIÓN EJECUTIVA DEL CONSEJO GENERAL DE COSITAL